понедельник, 3 февраля 2014 г.

Гармонизация молдавского законодательства с правом Евросоюза - новый вызов для молдавских юристов.



Введение
В последнее время в Республике Молдова активно ведется процесс гармонизации местного права с законодательными нормами Европейского Союза. Учитывая общий политический вектор на сближение и интеграцию с ЕС, подобный процесс вполне объясним.
За последние годы было принято множество нормативных актов, которые внедряют в молдавское законодательство нормы, существующие в Европейском Союзе. Однако, помимо того, что происходит сближение положений законов, встает проблема последующего применения указанных законов. И тут возникает ряд практических вопросов, к которым многие молдавские юристы, возможно, окажутся не совсем готовы.
Само по себе существование той или иной нормы или закона еще ничего не дает. Каждому юристу известно, что закон начинает работать тогда, когда его начинают применять определенным образом органы публичной власти и суды. А применение норм права зависит от того, как их они будут толковаться (ведь опять же известно, что одна и та же норма зачастую может быть истолкована порой прямо противоположным способом). И от того, как они будут толковать и применять эти новые нормы в молдавском законодательстве, и будет зависеть, насколько реальной окажется заявленная гармонизация правовых систем. 

Необходимость унифицированного применения норм права ЕС и правовые последствия для Молдовы
В Европейском Союзе принимается огромное количество нормативных актов, которые обязательны для всех стран, являющихся его членами. Соответственно, важнейшим условием их эффективного внедрения является обеспечение единообразного применения этих норм во всех странах ЕС. Проще говоря, один и тот же Регламент или Директива Европейского Союза должны одинаковым образом применяться как в Италии, так и в Великобритании. Иначе теряется весь смысл принятия общих норм.
Теперь перейдем к Молдове. В течение последних нескольких лет шел процесс сближения молдавского законодательства с европейским. Но тут важно отметить, что речь идет не просто о принятии в Молдове схожих положений с ЕС. Речь идет именно об их внедрении в нашей стране.
Подтверждений тому множество. Во-первых, в самих нормативных актах, принимаемых в нашей стране по европейскому образцу, постоянно делаются ссылки на конкретные нормативные акты Евросоюза. И не просто делаются ссылки, а прямо указывается, что эти акты принимаются с целью их воплощения в молдавском законодательстве. Приведем пару примеров из законодательства о конкуренции. В преамбуле к новому Закону о конкуренции, который был принят в 2012 году и вступил в силу в начале 2013-го, прямо указывается, что он “воплощает положения статей 101–106 Договора о функционировании Европейского Союза от 25 марта 1957 года, Регламента Совета Европы (СЕ) № 1/2003 от 16 декабря 2002 года [...] и частично Регламента Совета Европы (СЕ) № 139/2004 от 20 января 2004 года [...]”
В самом конце августа 2013 года Совет по конкуренции принимает ряд положений с целью исполнения и применения норм Закона о конкуренции. В них мы находим аналогичные формулировки. В частности, в Преамбуле к Положению об оценке вертикальных антиконкурентных соглашений указывается, что данное Положение воплощает положения Регламента Комиссии (ЕС) №330/2010 от 20 апреля 2010 года [...] и частично воплощает Сообщение Комиссии 2010/С 130/01 о вертикальных соглашениях [...], Сообщение Комиссии о применении части (3) статьи 81 Договора 2004/С 101/108 [...], Сообщение Комиссии от 18 декабря 1978 года [...].
Таких примеров огромное множество. Значительная часть нормативных актов, принятых в Молдове в последние годы, прямо указывает на то, что они “создают необходимую базу для применения” тех или иных нормативных актов, принятых в Европейском Союзе.
Но как мы уже указывали выше, внедрение норм Евросоюза означает и обеспечение единообразного применения этих норм. Другими словами власти Республики Молдова должны будут обеспечить, чтобы те законы и подзаконные акты, которые у нас сегодня принимаются, применялись таким же образом, как применяются аналогичные нормы в Европейском Союзе.
И вот тут возникает вопрос о том, что внедрять нам предстоит не только законы Евросоюза, но и практику применения этих законов. А это задача намного более сложная, чем простое принятие законов по европейскому образцу. И здесь мы даже не говорим о тех проблемах, которые существуют в нашей стране с соблюдением законов и верховенством права. Это отдельная проблема, которая требует самостоятельного решения.
Существенная проблема заключается в том, что нам необходимо будет научиться применять европейские нормы так, как это делают в ЕС. А для этого у нас сейчас нет хотя бы достаточного количества специалистов с глубоким знанием Европейского права. Специализированные органы и учреждения (типа того же Совета по конкуренции) думаю, справятся с этим быстрее. На уровне подобных органов гораздо проще установить двусторонние отношения сотрудничества, в рамках которых можно осуществлять соответствующую подготовку. Да и средств на это, думаю, будет выделяться немало.
Гораздо более серьезная проблема будет стоять перед молдавскими судами. Так как им придется осваивать необъятное поле наработанной судебной практики Суда Европейского Союза. И тут, думаю, возникнет масса сложностей.

Необходимость внедрения в Молдове практики Суда Европейского Союза

Применение права - это, в первую очередь, его толкование, интерпретация. Прежде чем применить норму права, необходимо установить ее смысл и содержание. И это просто только на первый взгляд. Недаром существует поговорка про двух юристов и три мнения. И это происходит не от того, что юристы - мастера извращать смыслы того, что написано в законах. А от того, что при вдумчивом чтении практически любой текст, любая фраза может толковаться различными способами. Когда же речь заходит о законах, то задача толкования усложняется в разы.
Исключительная компетенция интерпретировать норы европейского права принадлежит Суду Европейского Союза.  Не стоит путать его с Европейским Судом по Правам Человека, который рассматривает исключительно вопросы нарушений прав, закрепленных в Европейской Конвенции по Правам Человека, тот самый, которыйвынес немало решений против Молдовы, и в котором заседает в том числе и один молдавский судья.
Суд Европейского Союза занимается исключительно толкованием и применением права Европейского Союза. Молдова, не будучи страной ЕС, к нему не имеет отношения. Но исходя из тенденции внедрения норм ЕС, нам придется в ближайшее будущее не только изучать, но и применять практику данного Суда.
Как уже было сказано выше, именно Суд Европейского Союза имеет исключительную компетенцию толковать нормы европейского права. Более того, в ЕС существует специальная процедура, при которой если при рассмотрении какого-либо внутреннего дела национальными судами одной из стран-членов ЕС возникает необходимость толковать нормы европейского права, то рассмотрение дела приостанавливается, и оно направляется в Суд ЕС для толкования соответствующих норм. После этого дело возвращается снова в национальный суд, который уже выносит решение по существу.
За время своего существования Суд ЕС вынес огромное количество решений, которые в значительной мере и сформировали всю систему европейского права в том виде, в котором оно сегодня существует и применяется. Поэтому, внедряя сегодня нормы европейского права в Молдове, мы будем вынуждены внедрять и практику Суда ЕС.
А кроме того, есть сложившаяся практика и отдельных учреждений Евросоюза, в первую очередь Европейской Комиссии, которая выносит решения по большому количеству проблем. И хотя ее решения не имеют той же силы, что решения Суда ЕС, они играют огромное значение для понимания того, как нормы Евросоюза применяются на практике. И их тоже придется изучать и внедрять в деятельности административных учреждений и судов Молдовы.

Обязательства Молдовы по Соглашению об Ассоциации с ЕС
Всем вышеуказанным нам придется заниматься. Подтверждение тому, что это скорее всего станет именно обязанностью, можно найти и в целом ряде положений Соглашения об Ассоциации между Молдовой и Европейским Союзом, которое планируется подписать в самое ближайшее время.
Необходимость гармонизации молдавского права с европейским указана во многих положениях проекта данного соглашения. Оценка того, насколько корректным является сближение молдавского законодательства с европейским, будет происходить в том числе исходя из того, как это законодательство будет применяться.  Это прямо вытекает из текста проекта Соглашения об Ассоциации. Например, п. 2 статьи 409 проекта (текст на русском, хоть и не в самом лучшем переводе) прямо предусматривает, что Европейский Союз будет оценивать, является ли законодательство Молдовы гармонизированным с правом ЕС, а также насколько эффективно оно внедряется и реализуется. При этом должно приниматься во внимание существование и функционирование соответствующих инфраструктуры, органов и процедур. Более того, при оценке сближения законодательства будет учитываться, насколько существующие внутренние положения и практики являются несовместимыми с правом ЕС (пп. 3 и 4 ст. 409 проекта Соглашения). В статье 410 указанного проекта также говорится о том, что Республика Молдова должна предпринять необходимые действия для отражения в своем внутреннем праве тех изменений, которые происходят в праве европейском.
Молдова должна будет регулярно предоставлять отчеты о том, как внедряются нормы ЕС в Молдове. Подобная отчетность не сводится лишь к предоставлению информации о принятых законах. Согласно статье 451 проекта Соглашения для оценки процесса гармонизации могут организовываться миссии на местах с участием представителей органов ЕС и соответствующих экспертов.
Аналогичных положений в тексте Соглашения встречается немало в различных контекстах и аспектах. Таким образом, необходимость внедрения именно практики применения норм европейского права вытекает не только из ссылок на него в текстах молдавских законов, но и из прямых обязательств, которые Молдова планирует взять на себя, подписывая Соглашение об Ассоциации с ЕС. 

Потенциальные сложности с внедрением судебной практики ЕС в молдавских судах
Внедрение судебной практики ЕС в молдавских судах, однако, неизбежно будет сталкиваться с препятствиями как технического, так и психологического характера.
Во-первых, на сегодняшний день вряд ли наберется много судей, которые смогли бы квалифицированно разбираться в вопросах Европейского права, особенно в специальных отраслях, типа того же конкурентного права. И это не их вина. Европейское право является чем-то совершенно новым для нас. Даже несмотря на то, что общие курсы права ЕС давно читаются в молдавских университетах. 
Во-вторых, применение норм европейского права потребует ознакомления с огромным массивом практики Суда ЕС. И не только ознакомления, но и активного внедрения этой практики при рассмотрении дел молдавскими судьями. А с этим однозначно возникнут проблемы. По ряду причин. Можно привести просто пример того, как в Молдове применяется практика Европейского Суда по Правам Человека (решения которого для Молдовы уже много лет как являются обязательными). Многие судьи до сих пор негативно реагируют на то, когда адвокаты в процессах приводят выдержки из решений ЕСПЧ. При том, они обязаны применять эти решения. Можно лишь догадываться о том, как судьи в нашей стране будут реагировать, когда стороны начнут все чаще использовать в своих аргументамх ссылки на решения Суде Европейского Союза. Не исключено, что периодически из уст судей будут звучать фразы типа "мы не страна ЕС, и соответственно, Суд ЕС нам не указ". Это и есть та самая проблема психологического характера, через которую придется неизбежно пройти.
В-третьих, внедрение европейской правоприменительной практики потребует совершенно иного подхода с точки зрения юридической техники. К сожалению, навыки молдавских судей не соответствуют навыкам работы юристов и судей в странах ЕС. Это уже сейчас наглядно видно из практики применения Европейской Конвенции по Правам Человека. Достаточно взять и прочитать любые несколько решений молдавских судей и несколько решений Европейского Суда по Правам Человека. К сожалению, решения молдавских судов отличаются почти полной бессистемностью, отсутствием четкой структуры, последовательности в аргументации своих решений, внутренней логики. Даже в тех случаях, когда суды принимаются верные и справедливые решения, зачастую совершенно невозможно понять, как же именно суд пришел к тем или иным выводам.
Для успешного внедрения норм европейского права необходимо будет менять не только психологию, но и обучаться новым профессиональным навыкам, которым не обучают в наших университетах. И это касается далеко не только судей, но и адвокатов, прокуроров и других специалистов в области права.
Пожалуй, что адвокаты с этой точки зрения находятся в наиболее выгодном положении. Находясь в ситуации, когда они должны в условиях конкуренции друг с другом бороться за клиентов, а затем предпринимать все усилия для защиты их интересов, они больше других заинтересованы в том, чтобы овладеть новыми знаниями и новыми навыками. Те адвокаты, которые не смогут перестроиться, через какое-то время будут становиться все менее конкурентноспособными.

Резюме
Подводя итог, можно сказать, что полномасштабное применение европейского права в Молдове становится объективной реальностью. Еще задолго до того, как Молдова станет даже просто кандидатом на вступление в Европейский Союз.
Данный процесс потребует существеннего изменения в подходах к правопримению. Молдавским судам и другим государственным органам необходимо будет принять тот факт, что они должны будут не только применять нормы, существующие в ЕС, но и следовать прамоприменительной практике, реализуемой органами Евросоюза, и в первую очередь Суда ЕС. Им косвенно придется следовать многим решениям европейских учреждений несмотря на то, что Молдова не является членом Союза.
Не вдаваясь в дебаты относительно того, как данный факт влияет на суверенитет Республики Молдова, хочется здесь отметить, что это потребует существенного пересмотра подходов в работе и государственных чиновников, и судей, и адвокатов. Значительные изменения должны произойти в системе университетского юридического образования, которое должно будет сделать акцент на гораздо более углубленном изучении норм Европейского права и порядка их применения.
В принципе, данный процесс уже должен начаться, учитывая те декларации, которые включаются в новые молдавские законы. Но в будущем, с подписанием Соглашения об Ассоциации с Евросоюзом, полномасштабное внедрение подобных изменений в правоприменительную практику станет обязанностью Республики Молдова.

Комментариев нет: